新时代电力工程质量监督体系研究

我国电力工程质量监督工作经过30多年的发展和变革，工作成效显著，保障了电力工程建设质量和电力系统安全稳定运行。但随着我国经济社会的蓬勃发展、电力体制改革的不断推进、电力建设市场的快速壮大和“三集五大”体系的建设深化，依法治国的主导思想对质量监督工作提出了更高的要求。如何在新时代的新形势下，依法合规、改进完善电力工程质量监督模式，已成为提升质量监督水平和成效的重要途径和重大课题。多年来电力建设市场竞争激烈，存在建设工期压缩，过度竞争和最低价中标现象；新能源项目建设主体多元化、管理多头化和项目分散化，多数业主缺乏管理经验；电力建设市场行业监管缺失；过程质量管控工作必然出现缺位、虚化和弱化，导致项目违法违规行为产生。工程实体质量和隐患问题危及人身和设备的安全，安全风险、质量隐患日增，严重影响电网安全生产运行；“11·24”江西丰城电厂特别重大安全事故举世震惊，相关责任单位和人员得到了法律严惩，暴露出电力工程建设领域仍然存在诸多深层次矛盾和问题。

原因分析

国家经济政策和能源结构的调整转型、电力体制和国资国企改革的交错推进；电力工程建设外部风险的增多，技术和质量管控难度的增大；一旦发生安全质量事故将对改革方向和改革进程产生“蝴蝶效应”的负面影响,现行质量监督工作和模式面临着新问题和新挑战。

电力工程质量监督职能的定位问题

从水利电力部、能源部、电力部到国家经贸委、国家发改委、国家能源局主管机构的历史变迁脉络中，电力已从政府部门转变成了企业化运作的集团公司，但仍存在政企职能混合现象，没有像铁路、交通、水利等专业工程那样在《建设工程质量管理条例》中明确载明其授权质监的法律地位职能，因此无法得到有力宣传。电力部门在办理变电站等不动产登记确权手续时，地方政府部门对国家电力工程质量监督实行行业管理和专业授权不了解，想当然地认为是地方建设工程质量监督站的受理范畴，机械地认为须取得建设行政主管部门的质量监督验收手续才是不动产办理的唯一和必要条件，而对电力质量监督站出具的质监验收意见置之不理或推诿办理，建设单位经办人员为了满足“依法开工、合法建设”要求只能委屈求全采取共同质监的权宜之策，造成电力质量监督工作越俎代庖重复监督或放弃职责放任自流，难以开展有效的专业质量监督和业务全覆盖。

电力工程质量监督职能的缺位问题现行工程质量监督与市场经济的发展和投资主体多元化的矛盾日益突出。在实际工作中普遍存在机构不健全、人员配置不到位和职能履行不健全等问题；目前的电力工程质量监督机构绝大部分都设在电力企业内部，作为非常设机构，尤其地市质量监督站人员都是兼职或临时抽调人员组成，缺乏统一、专业管理，难以独立、有效地履行政府的质量监督职能。由于投资主体的多元化及工程重要性的不同，在监管职能缺位和矛盾不能得到有效协调时，难以做到电力建设工程质量监督的全覆盖，质量监督职能的缺位成为不可避免的大概率事件。

电力工程质量监督机构的保证问题

2008年国家取消了质量监督行政性事业收费项目，工作经费改由同级财政预算保障；但电力质量监督机构设在电网公司企业内，没有财政预算支持。加之质监机构人员缺少独立编制，多由电网公司基建部人员兼职，质监队伍不能保持职业化、专业化和稳定性，“同体监督”现象无法解决；发电专业技术人员不足，对电源企业亦难形成有效监督，加之新能源项目增多，新技术、新工艺和新材料的不断出现，原有力量配置已无法适应质量监督专业化、标准化、信息化和现代化的发展需要，质监机构的非常设性和人员的非专职化，领导重视程度、日常工作缓急都将影响其职能有效性和全面性的发挥，部分项目只能疲于应付、匆匆过场、草草收场,质监活动效果达不到预期目标，不利于工程质量行为的有效监管。

对策建议

当前，我国经济形态正从高速增长向高质量发展转型，电力发展正面临着提高质量和推进效率的变革，工程建设标准不断在提升，质量问题已成为政府和社会关注的焦点，对电力工程质量监督提出了更高的要求。唯有打破束缚，图新求变，才能适应工程建设高效创新和绿色发展的新时代要求。理顺电力质量监督管理体制。针对我国电力发展速度快、建设规模大、技术难度高和外部风险因素多等情况，建议进一步完善电力工程质量监督工作体系和机制，重新发文明确电力工程质量监督授权及其法律定位、工作职责和监管职能，做到监管不放任、管理不缺位、职能不重复、问题不扯皮和工作不越位，保障建设单位依法合规办理前期和确权手续。完善质量监督管理体系建设。工程质量监督是我国工程建设质量管理的一项基本制度，首先必须做好电力质监工作的顶层设计，完善三级管理体系；其次在机构设置、人员编制和工作经费等方面给予法律保障，真正实现由国家主管部门归口管理、独立履行质量监督职责的组织体系，确保在主管部门授权范围内有效开展质量监督活动，保证工程质量管理始终可控在控。

一是将工程质量监督职能授权与电力行业协会，避免“同体监督”，即将各网省（地市）公司质监机构和人员从国网公司建设部独立出来实行定员定编设置到各省（地市）级电力行业协会，同时依据项目情况选聘电源企业专家借驻质监机构协助开展工作，解决专业人员不足问题。

二是政府有关部门联合发文将电力工程质量监督费计入项目企业的运营成本或者作为财政经费下拨专项补贴，确保工作经费有来源。规范电力质量监督程序行为。根据投资主体和工程重要性的不同，对工程项目分类管理、差异化监督，确保新能源在内的所有电力工程质量监督100%全覆盖。质监机构在完成质监各阶段工作后，应规范完成《电力工程质量监督检查报告》并对工程质量监督检查档案及相关资料实行动态信息化管理；工程投运移交生产后，建设单位须将投运移交生产签证书等文件报送质监机构备案。督促参建各方落实主体责任。电力质量监督工作要适应新形势和工程建设的需要，适当调整规章，简化内容、程序和环节，将五方责任主体推向工程设计、施工、检测和验收等环节第一线来加强工程实体质量的过程管控，落实主体责任；在合同范围内明确履行社会责任，严格按照建设标准和规范开展各自管理职责，有效管控和降低工程质量安全风险，防止发生廉政风险。

各级电力质量监督机构是依法行政依法监督的责任主体，要发挥专业优势履行好职能，将重点放在质量行为和保证体系上；要尊重五方责任主体权利并与各方建立良好的信息渠道，积极发挥工程监理的作用，充分借助现代视频监控等多种监管手段全面、动态掌握现场工程质量状况；要为五方责任主体单位确立科学的质量控制目标，培育和提高项目管理水平提供引领服务，推动电力工程建设质量监督和项目管理水平的提高提供保障，实现由“监督”向“培育”服务模式的转变。调整电力质量监督工作规则。

工程质量，人命关天。质监机构要以大数据等信息化管理为手段，加大质监设备现代化的更新速度；要以问题和目标为导向，坚持底线思维，坚持问题整改“三不放过”，提高监督执法水平，促使质监工作上新台阶。