来源：重庆人大等
导读
最近，有某重庆人大代表针对重庆的“最低价中标”提出了几点建议，如：取消最低价中标，实行合理低价中标，对此，重庆市发改委做出了答复，详情如下。
正文
关于调整重庆市建设工程实行最低价中标政策的建议
渝府办发〔2019〕114号《关于深化公共资源交易监督管理改革的意见（试行）》的规定：工程施工招标实行经评审的最低投标价法，与工程有关的货物和服务招标鼓励采用经评审的最低投标价法。技术特别复杂或者招标人对技术、性能有特殊要求的可采用综合评估法。该意见通知实施近两年来，给政府建设工程投资节省了大量资金，加大了对施工企业的促进作用，鼓励施工企业精心组织施工，控制成本，操作简便透明。
但是片面盲目追求以最低价选择施工承包企业，也带来问题：
一、工程质量和安全难以保证。投标报价在很大程度上决定中标后的施工行为，合理的工程造价是施工企业的生命线，当施工企业中标价难以盈利甚至亏本时，施工企业第一个反应就是如何降低成本，千方百计挽回损失。如在施工时不按施工规范操作，减少材料、人工、机械的投入，在使用材料上钻清单和合同的漏洞，尽量选用低价产品或劣质产品，在人力投入上，尽量使用廉价劳动力（如未经培训或技术等级低的工人）这样无疑会给工程质量埋下隐患；同时为了降低成本减少支出，不按规定采取安全防范措施，或安全措施不到位，给施工安全埋下了隐患。低于成本价中标是目前工程质量和安全难以保证的主要原因之一。
二、影响工程按期完成。施工企业在经济利益无法保障的前提下，难以调动施工企业对所承揽工程施工的积极性，加之资金缺乏，工人工资不能支付，人力资源到不到充分配置，材料供应不足，导致工程进度上不去，扯皮问题不断，工程难以按期完成，为了工程按期完成，业主不得不重新签订各种附加协议。
三、使业主在营运期的投入增大。在投标标阶段通过压低标价虽然能使工程项目的施工期投入有所节约，但由于工程质量、安全、工期等难以保证，以致造成“胡子工程”或“半拉子工程”。由此形成的后患是难以估量的，不但眼前的低价利益会全部丧失，还可能会付出更大的代价，如工程的使用寿命减少，维修成本加大。目前有些公路工程运营后不久就需要不断维修，这就是此类现象的典型例子。业主在运营期的成本投入增大，到头来有可能总费用不但没有节约，反而有所增加。
四、促使施工企业千方百计增加变更。施工企业以不切实际的低价取得中标权，但却无力按照所报的低价来完成工程项目，只能寄希望于通过工程变更促使业主增加投资，或低价中标高价索赔。施工企业要想不亏损或减少亏损，除了加强施工管理外，还会千方百计找业方、设计，监理单位增加变更，采取加大变更设计的办法来弥补亏损。
五、最低价中标后易造成无故弃标。施工单位为了中标，在投标时根本不考虑成本，中标后发现会出现亏损，就在社会上买卖标，无法卖标时就无故弃标，造成业主二次招标，从而耽误业主工期的实施，造成政府投资项目的上级拨款资金被收回，严重影响了项目的正常实施。
2019年全国两会期间，财政部对人大代表提出的《关于在政府采购中建立最优品质中标制度的建议》给予了明确答复：将调整最低价优先的交易规则，研究取消最低价中标的规定，取消综合评分法中价格权重的规定，按照高质量发展的工作要求着力推进优质优价采购。发现投标人的报价为异常低价，有可能影响合同履行的，应当要求投标人在合理期限内作澄清或者说明，并提供必要的证明材料。不能说明其报价合理性，导致合同履行风险过高的，应当否决其投标。
建议：
一、对涉及民生工程、重点工程的招投标建议实行综合评估法进行招投标；
二、取消最低价中标，实行合理低价中标，对投标价低于限价85%的，应在投标时提供必要的证明材料，说明其报价的合理性。不能说明的应否决其投标。
三、实行市场公平原则，在招标文件中的专用合同条款中实行业主方和施工方权利义务对等原则，取消霸王条款，通用条款有的在专用条款中原用通用条款执行。
重庆市发展和改革委员会关于市五届人大五次会议第0314号
建议办理情况的答复函
一、关于经评审的最低投标价法
为贯彻落实中央深改委第七次会议关于“创新交易监管体制，推动公共资源阳光交易，着力提高公共资源配置效率和公平性”的要求，遏制我市招标投标市场存在的乱象，2019年11月，市政府办公厅印发了《关于深化公共资源交易监督管理改革的意见》（渝府办发〔2019〕114号，以下简称《意见》），要求“科学确定交易竞价规则。工程施工招标实行经评审的最低投标价法。与工程有关的货物和服务招标鼓励采用经评审的最低投标价法”。我市推广使用经评审的最低投标价法，是统筹考虑各种因素、经过多方论证的结果。
（一）该方法是法定的评标方法
国家《招标投标法》第41条规定，“中标人的投标应当符合下列条件之一：（一）能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；（二）能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低，但是投标价格低于成本的除外”。《评标委员会和评标方法暂行规定》（国家发展计划委等7部委令第12号）第29条明确，“评标方法包括经评审的最低投标价法、综合评估法”。因此，经评审的最低投标价法和综合评估法都是国家法定的评标方法。
（二）该方法不是“绝对低价中标”
经评审的最低投标价法不是“绝对低价中标”。采用这种评标方法，一是除可以设置常规的形式评审、资格评审、响应性评审外，还可以对商务、技术等指标进行符合性审查。投标人在通过符合性审查的前提下，才能进行价格竞争。二是执行低价风险担保制度，担保金额为最高限价的85%与中标价格差额的一至三倍，但最高不超过最高限价的85%。三是严格信用管理，低价抢标的拟中标人，将支付高额担保，拒不提供担保的，将被纳入信用管理。中标后不履约的，将被扣减低价风险担保金额和解约，并纳入信用管理。目前，我市已建立全市统一、跨行业、跨层级的标投标信用管理体系，对失信企业实行联合惩戒。四是强化落实项目法人责任制，加强对合同变更的管理，规范合同签订后的变更行为，防止低价中标、高价结算。
（三）该方法的优点
一是有利于市场在资源配置中起决定性作用。使用经评审的最低投标价法的项目，在其他因素合格的前提下进行价格竞争，管理水平越高的企业其成本控制越好，中标几率就越大，充分体现了通过市场竞争择优的原则，也倒逼市场主体通过市场竞争而不是违法手段获取中标，有利于营造良好的市场环境。另一方面还能够更好地节约项目资金、提高资金使用效率。
二是有利于遏制围标串标。经评审的最低投标价法由于没有评标基准价，投标人通过邀约大量企业陪标，以影响评标基准价来提高中标几率就失去意义，这将从源头上遏制围标、串标。
三是有利于降低自由裁量权、预防腐败。使用经评审的最低投标价法，不再设置商务分、技术分和评标基准价，商务、技术都合格的前提下，谁报价最低，一目了然，大幅度降低了招标人、招标代理机构、投标人、评标专家和监督部门的自由裁量权。在此背景下，投标人也将不再致力于围标串标和拉拢腐蚀有关人员，而把精力放在如何切实降低企业成本上来，有效预防了腐败。
二、采取的保障措施
经评审的最低投标价法相对于综合评估法有其优点，但如您所说，也存在一些短板。为保证该方法能够顺利推行，《意见》同时明确了多种保障措施。
（一）支持招标人合理设置招标条件
《招标投标法》第十九条规定，“招标人应当根据招标项目的特点和需要编制招标文件”。因此，招标人可以根据不同项目实际情况，合理设置投标资格条件和商务、技术合格标准。比如，同样是建设一条公路，高速公路和乡村公路对施工单位的管理人员、管理水平、机械设备、建筑材料等的要求肯定是不同的，招标人在充分了解项目特点的前提下，可以在招标文件中对投标人的资质、人员、业绩、管理水平、技术指标等进行合理设置，避免不同水平、不同档次的单位单纯以价格来竞争。同时，我市还制定了招标文件范本来规范招标文件的编制工作，目前，已出台《重庆市房屋建筑和市政基础设施工程施工标准招标文件》等5个范本，其余范本也正在制定中。
（二）实行低价风险担保制度
根据《意见》附件7《重庆市工程建设项目评标方法暂行办法》，采用经评审的最低投标价法的招标项目，应当设置低价风险担保，其金额为最高限价的85%与中标价格差额的一至三倍，最高不超过最高限价的85%。中标人不履约的，招标人将按照合同约定扣减低价风险担保金，防止“低价低质”和“烂尾工程”的出现。
（三）严格信用管理
根据《意见》附件9《重庆市工程建设领域招标投标信用管理暂行办法》，对投标人拒不交纳低价风险担保、无故弃标、降低服务标准、不能兑现质量工期承诺等各类不良行为作了量化，一旦违反将被记分，严重的将被纳入重点关注名单甚至黑名单。目前，我市已建成全市统一、跨行业、跨层级的招投标信用平台，截至今年3月底，在重庆市公共资源交易监督网累计发布信用信息43164条，现有红名单182个、重点关注名单60个，黑名单11个，641个招标项目完成投标人信用状况查询，有592个投标人享受红名单优惠政策，76个投标人被限制投标，体现了“守信联合激励、失信联合惩戒”。
（四）规范合同变更管理
根据《意见》附件13《重庆市政府投资项目合同变更管理暂行办法》，政府投资项目合同签订后的勘察设计变更、建设内容变更、管理人员变更、价格变更、工期变更的条件、程序、方式等都有严格规定，防止了“低价中标高价结算”的现象。
（五）强化项目法人责任制
根据《意见》附件12《重庆市政府投资项目法人责任制管理暂行办法》，进一步强调了项目法人对项目实施全过程，特别是质量、安全、投资、合同、分包等事宜的主体责任，项目法人行为进一步规范，避免招标人与中标人串通、随意变更合同。
（六）进一步加强标后监管
针对您建议中提到的“工程质量安全难以保证”、“使业主在营运期的投入增大”等现象，《意见》同时明确，招投标行政监督部门、行业主管部门、纪检监察机关、司法机关、审计部门和项目法人强化分工协作、形成监管合力，共同维护良好的招投标市场环境。
三、您提出建议采纳情况
（一）关于对民生工程、重点工程采用综合评估法
根据《意见》要求，对于依法必须招标的施工类项目，不管是民生工程、重点工程还是其他工程，只要是属于技术复杂或者招标人对技术、性能有特殊要求，经行业主管部门认定后，均可以使用综合评估法。实际上，对于城市轨道、高速公路、水库等重点项目，行业主管部门基本上都认定了采用综合评估法。据统计，2021年共有3992个招标项目进入市公共资源交易中心交易，其中：施工类项目1593个，有1073个使用经评审的最低投标价法，占67.4%；非施工类项目2399个，有248个项目使用经评审的最低投标价法，只占10.3%。采用经评审的最低投标价法的项目，中标价比最高限价平均下浮15.6%。由此可见，并非所有施工类都采用经评审的最低投标价法，而采用经评审的最低投标价法的项目，报价也总体趋于理性。
（二）关于投标价低于最高限价85%时提供合理性证明
采用经评审的最低投标价法的项目，收取了低价风险担保，强化了信用管理，以增加投标人的违约成本。如果投标人放弃中标或不履约，项目业主将会动用低价风险担保，来保证项目继续实施，中标人也将受到相应的信用约束。另外，由于投标报价的合理性难以判定，要否决其投标目前还缺乏相应的法律依据。
（三）关于合同条款中实行业主方和施工方权利义务对等原则
我委制定招标文件范本（含合同范本）时，均充分征求了行业主管部门和市场主体的意见，在使用过程中，合同双方也可以根据实际情况进行调整、优化。下一步我委在制定、修改招标文件范本时，将进一步关注该问题，不断优化合同条款。
（四）关于沟通中提到的其他问题
我们在沟通过程中，您还提到严格合同履行过程中的监管、细化政府投资项目前期工作、严格概算审批、适时修订完善《意见》等建议，我们都将会同行业主管部门在工作中落实，并不断创新监管模式，提升服务水平，为我市工程建设保驾护航。
