中国城镇规划

改革开放以来，我国城市规划和城市建设经历了一个快速发展时期，城镇化水平增长迅速，根据第六次人口普查的数据，全国城镇化水平达到49.56%，接近一半的人居住在城市。至2010年底，城市数量达到657个，城区人口达到35373.5万人，市域建成区面积40058.0km2。中国城镇化正处于由改革开放后30年粗放的城镇化向追求质量的城镇化转变的关键时期，这对城市精细化管理提出了更高的要求。城市规划和城镇体系规划在全国各城市普遍开展，规划体系不断完善、规划管理逐渐成熟和法制化;城市景观、基础设施和人居环境得到改善，市民居住水平、生活服务配套设施、文化教育体育设施均有大幅度提高;取得了有目共睹的成绩。但是，由于对我国的基本国情认识不清，没有根据各自城市的特色和实际情况进行规划和建设，也出现了很多问题和不良倾向，诸如:城市用地扩张过快，城市用地结构失衡;一些大项目、大工程屈从于短期利益、开发商利益，使得居民的实际需求被忽视;部分规划无视国情追求“标新立异”，导致城市公共服务功能缺失。当前，城市面临着人口、资源、环境与社会经济如何协调发展的挑战，城市问题更成为可持续发展关注的主题之一。健康的城市化与城市发展对我国社会经济的可持续发展至关重要，如果城市建设忽视中国国情和资源环境基础，片面追求短期利益而忽视长期的统筹安排，将致使我国的资源环境背负沉重的压力，经济建设和城市发展不可持续。本文着重探讨近年来我国城市规划与城市建设中出现的问题，并对种种不良倾向进行原因分析，倡导我国的城市规划和建设必须因地制宜，稳步推进，寻找适合我国国情的节约、合理、公平的城市规划建设与发展之路，才有利于我国社会经济的繁荣稳定和可持续发展。1近年来我国城市规划和建设中的不良倾向1.1城市内部空间结构不合理由城市规划确立的城市用地布局结构，从总体上规定了城市用地的环境与特征。合理的城市用地布局结构保证城市功能活动的高效、经济运转与城市环境的优美、卫生和舒适。近年来我国城市用地结构不合理主要体现两方面:一方面是政府机关用地、大型公共设施用地占用过度，而居住用地、小区绿地、公共交通用地缺失较严重，建设用地比例失衡;另一方面，城市新区的粗放利用与老城布局结构过密形成鲜明对比。根据《中国城市建设统计年鉴2010》的统计，1981～2010的30年间，我国城市建设用地面积由6720km2迅速增加到39758.4km2，增加了近6倍;而城区人口由14400.5万人增加35373.5万人，仅增加了2.46倍。城市建设用地的增长速度明显高于城区人口的增长速度，城区人均建设用地面积由而城市内部的土地利用结构不尽合理。从2001年到2010年，居住用地、仓储用地和对外交通用地比例呈现下降态势，分别下降了1.7%、1.6%和2%;道路广场用地和绿地比例增加最为明显，分别增加了3.1%和1.8%，公共设施用地和工业用地比例略有增加，市政公用设施用地比例基本持平(图2)。道路广场用地和绿地的增加本应是城市用地结构合理化，公共服务空间增加的良好体现，但是考虑到许多城市片面追求大广场、大绿地和超大规模的政府机关用地，而这些公共服务设施往往远离市区或居民集中区，使居民很难享用到其带来的便利，利用率很低。于是居住用地比例下降，直接导致真正为城市居民提供服务的公共空间减少。在许多大中城市，居民区楼群密集，缺少公共空间，与新城区的政府办公大楼、大广场、大立交等形成鲜明对比。另外，城市规划容易忽视社会问题。城市规划缺乏对社会问题与人性需求的理解，缺乏对区域—城市系统运作机制的把握，城市规划停留于形体设计，难以形成有生机、有活力的城市空间。事实上，如果这些开放空间不能与周边的城市环境和居住区紧密结合，而是机械的拿出一定比例的绿化或公共空间，则居民对这些空间的可接近性很低，其公共服务功能没有得到充分的发挥，仅仅是为了塑造美好的城市景观，一定程度上造成了城市用地的浪费。1.2公用建筑设施标准过度奢华，忽视功能追求形式当下我国许多城市面临公共建筑设施规模、标准过度奢华问题，包括大广场、大绿地、大马路以及政府机关办公设施超规模、超标准建设。以宽度过大的马路为例，一方面，超大街区被8至10图2我国城市用地结构变化数据来源:《中国城市建设统计年鉴(2001～2010)》。注:我国的城市建设用地还包括特殊用地。条车道的道路彼此分开，不仅给两侧居民的正常通行造成不便，甚至穿越马路也变成十分危险的活动。一些中等城市修建了超宽马路，但通行车辆很少，造成优质农田的大量占用和资源的闲置浪费。另一方面，将重心放在建造宽阔的街道，并希望以此解决交通堵塞问题，实际上是一个错误，因为过宽的高速路由于来往车辆间的相互影响反而使其更加低效。超大规模的大广场、大绿地存在同样的问题，没有与当地居民的实际需求很好地结合起来。即便不考虑我国资源环境基础的脆弱性和土地资源的稀缺性，这样的做法也是不符合科学规律的。另外，许多城市公用建筑过度追求新奇特，忽视功能追求形式，不仅造成建筑施工难度、建筑成本大幅度增加，而且也因为无法融入周围建筑景观，变成盆景式的与城市背景毫无联系的标志建筑。我国在建的新兴标志性建筑和公用建筑几乎全部出自国外设计师之手(表1)，虽然积极引入新鲜和富有活力的设计理念，对丰富建筑风格繁荣城市景观具有推动作用，但是如果完全不考虑公用建筑的建设成本，任由设计师不理会包括能源、土地在内的资源环境约束条件的限制而肆意发挥，则陷入了城市建设的误区，造成各种资源的浪费和建设成本的增加，破坏了原本连续和谐的城市景观。健康的城市空间应该是景观、建筑和人文的和谐交融，刻意追求建筑外观的新奇特，而忽视其功能发挥和与周边背景建筑的融洽，则很可能在经济快速发展背景中切断城市的历史文脉传承。1.3市政设施忽视节能环保，人为加大城市运营成本节约资源、保护环境是立足我国国情的两项基本国策。能源、土地、环保一直是伴随和制约着我国城市建设和经济发展的三个主要问题，铺张建设、无节制消费与中国国情不相容。区域差异大，资源环境的人均占有量少，决定了我国不能重复许多发达国家的城市所采取的高能源消耗、高资本投入的发展模式，而必须走节能环保和适度投入的发展道路。建设资源节约型、环境友好型社会成为当前社会发展的大核心战略，但是目前我国许多城市的建设规划不仅没有强调节能环保，还人为造成城市运营成本大幅增加:很多公用建筑、市政设施规划忽视综合节能和环保要求，仅就目前广为盛行的大片玻璃幕墙一项，就在生产、使用、维护、光污染等方面对城市自然生态、社会生态和能源消耗等方面产生危害;其次由于过分追求形式，造成建筑过度依赖人工能源设施，人为加大建筑和城市运行成本。2003年数据显示，全国只有1%的既有建筑和5%的新建筑达到国家规定的节能标准，在典型缺水城市兴建大规模人工水景建筑，高价低环保性能新材料的大面积使用等不节约不切实际的现象，在许多城市的规划建设中不难发现。1.4普通住宅区建设密度过大，影响居住环境质量我国《城市居住区规划设计规范》中对居住区的日照、通风、采光等有明确标准，对小区道路、绿地和公共服务设施配置等也有专门陈述。城市规划依据居民的合理健康居住需求，对开发项目的建筑密度、容积率和绿化率等有明确限制。但是许多城市的普通住宅区的规划建设，很容易屈从于开发商的要求，或者打擦边球突破规划，或者通过各种手段修改规划，使得普通住宅区建筑过密和容积率过高，严重损害居民合理的安全卫生要求。住宅通风问题、视觉污染问题、自然采光问题和噪音污染问题成为广大居民普遍反映的重要问题。由于历史原因，我国许多城市中心的居住区本身面临人口密度偏高的问题，但是对旧城居住区的改造往往因为对高利润的追求，在忽视居民合理需求基础上增加建筑密度和容积率，使得旧城居民无法从再开发中获取便利。而许多新建小区也由于开发商对高回报率的要求，开发过密，楼层过高，公共服务设施配套不齐全，不仅使居民的合理的安全卫生要求遭到损害，甚至在小区内堵车的现象也时有发生。与此形成鲜明对比的是城市开发区、工业区用地的极度不集约，以及高档住宅区、别墅区的用地浪费，造成城市空间布局形态的结构性失衡。1.5城市公共服务功能缺失，公平性问题开始显现为居民提供公共服务是城市的基本职能，然而目前我国许多城市的公共服务设施配套不合理，不能满足广大城市居民的生活需求。在推行以人为本、建设和谐社会的今天，政府公共服务导向需要改变，城市规划与城市建设中的公平性问题应该受到重视。目前许多城市规划和城市建设只为户籍人口服务和安排，而忽视流动人口的生活需求。这一问题在沿海发达城市更加突出，流动人口为当地城市发展做出巨大贡献，作为城市的常住人口应该享受同等的公共服务和社会保障。如果城市公共服务只照顾有户籍保障的群体，而忽视外来常住人口的合理需求，则有失公平，也是城市规划和城市建设的重大失误，不利于城市化质量的提升和城市化进程的健康发展。其次，城市中强势群体和弱势群体日益分化，而城市公共服务经常会向强势群体的利益倾斜。这主要由于强势群体本身因拥有经济政治上的优势，能够轻松争取和维护自身利益;而弱势群体则因其弱势地位，权利往往得不到公正对待。城市公共服务本身承担财富再分配和提供公平、公正社会服务的功能，因此政府应该更多的关注和扶持弱势群体的公共服务，避免公共资源向少数强势群体倾斜，缩小社会差距，努力实现公共服务的均等化配置。因此，如何加强城市弱势群体的话语权，使他们在城市公共服务方面获取均等的安排和照顾，是城市规划和城市建设在社会公平方面需要关注的重要问题。2产生不良倾向的原因分析2.1政府城市管制的误区城市建设和城市规划是政府行为。各级政府都对城市发展和城市规划负有重要责任。虽然各级政府在城市发展和城市建设上所持有的态度在总体上保持一致，但是客观存在的各级政府利益的多元化往往使他们持有的态度有所偏差。一般而言，中央政府更多的从国家可持续发展和经济平稳运行的角度出发，制定区域和城市的发展规划和目标，但是地方政府多从本地利益和政绩出发，出于加快城市经济发展的迫切愿望和增加城市财政的需求，往往要求更大的城市建设规模，更快的城市发展速度，更高的城市建设标准。当这种要求远远超过城市实际发展需要和突破土地、能源、环境限制时，城市建设和规划的种种问题便凸现出来。中央政府和地方政府对城市建设态度上的差异，一方面有制度和体制上的原因，另一方面则是由于政府对短期利益的追求导致城市管制上的误区。在城市建设上片面追求规划性指标的完成，而忽视对城市节约、集约、健康发展的考虑，或者过分追求城市景观的新奇特，而忽视对城市居民实际需求的满足和服务，在某些地区甚至存在城市之间恶性竞争和攀比建设的情况。这些现实存在的许多政府城市管制方面的误区，不仅让城市居民的利益直接遭受损害，也造成国家资源环境保护方面无法挽回的损失，必须及时警觉并予以纠正。2.2城市建设向开发商利益的屈从城市建设主要通过政府手段和市场手段两种方式进行调节。尽管市场手段讲究经济效率，并且具有自我完善功能，但同时也存在着过度追求经济利益而忽视社会公平的现象，常常会使城市建设越来越向少数有权、有钱阶层偏袒，这是就需要政府手段对市场进行宏观调控和正确引导，以保证城市建设的公平性。然而，在社会经济转型过程中，市场化、企业化的城市发展战略，加上政府监管的缺位，让开发商作为强势群体更多的谋求高额利润。在许多大项目、大工程中，多方利益的博弈中力量不均衡，使得城市建设经常屈从于开发商的利益。一些地方由于对投资和发展的渴望，甚至出现政府与开发商默契配合的现象，导致市政公共设施的服务功能缺失，普通居民小区建筑过高、过密，而开发区、工业区用地不够集约，城市用地结构明显失衡。城市不是建筑的城市，而是人的城市。城市建设和城市规划应该立足于广大城市居民的切身需要，不应该追求华而不实的建筑景观，更不能屈从于开发商的利益。诚然，城市建设需要考虑经济价值，更需要考虑这些建设的社会价值和实用性。应该以改善城市居民生活质量，完善公共服务为主要目标，创造一个有利于城市居民生活和工作的总体环境，这样才能不断提升城市形象，才会有一个良好的可持续的投资环境。2.3规划的科学性把握缺失应该清醒地认识到，我国已经进入资源和环境的瓶颈制约日益强化的时期，人均资源短缺与经济社会发展的矛盾越来越突出，城市规划必须依据我国城市发展的资源环境基础，转变规划观念和规划思想，因地制宜地制定节约型的，兼顾社会公平的规划，否则，规划的科学性把握将缺失，城市建设也将失去其现实的意义。伴随着城市的高速发展，长期以来城市规划秉承“五十年不落后”的超前规划原则，往往采用大规模、高标准进行城市的规划和建设。这种过度超前、浪费资源的规划思想应及时改变。在资源环境约束日益突出的今天，过度超前的奢华建设，不仅浪费了大量的资源，也有悖于城市建设的科学规律。应该及时更新我国城市规划管理的传统观念，树立以人为本、节能减耗的规划意识和建设观念，不断改善城市的生产条件和人居环境。诚然，大马路、大广场的迅速涌起，不全是规划的责任，这其中有城市政府管制的失误，但是规划在科学把握城市合理建设上，也并没有发挥其应有的作用。3对我国城市规划和建设的新思考3.1城市规划应充分考虑土地集约与资源的节约利用相对于西方发达国家城市，我国城市在未来很长时期仍将处于高速发展阶段，城市规划仍然是发展和建设的规划。但是城市规划必须十分强调对资源的珍稀和合理利用，对生态环境的保护和改善。城市规划不应是扩张的规划，而应是集约、节约的规划，应该更多考虑公共服务设施指标在已有城市建设区域的落实。城市建设过程中出现的不良倾向，不单单是某个政府或开发商的责任，也包括规划科学性的缺失和城市建设监管的不到位，是多个因素共同作用的结果。追根朔源，是由于缺乏对我国国情的深刻认识和准确把握造成的。今后城市规划和建设的发展方向，应该更加立足于我国的基本国情，明确我国所处的发展阶段，城市规划和建设充分考虑资源环境的承载能力，避免过度的奢华和浪费，充分体现节约意识。3.2充分体现城市规划的科学性、公平性与人本关怀城市规划建设应结合地形和城市性质创造城市的个性特色，结合地形地貌塑造城市特色，从城市性质入手构建城市特色;历史文化名城及其保护区要保护它的原有特色，每一个城市都有自己的历史文化，其历史文化、风土人情以及传统特色等等，都要按原特色加以保护，不能盲目地追新求洋，国外设计师的许多设计理念不一定适合中国的城市。另一方面，应该保证城市规划和建设公正和公平性，充分考虑广大城市居民的切身利益，合理配置城市用地，不断提升城市居民的生活质量和发展环境。再者，应该多关注弱势群体的根本利益，在城市规划和建设中给予他们更多的人本关怀和支持，为这些弱势群体提供完善的配套服务，改善他们的生活环境。3.3实现城市规划与管理的有机衔接城市规划和城市管理密不可分。在社会主义市场条件下，为了使市场在城市发展和规划中发挥良好的基础作用，应建立与市场有机结合的规则制度，对城市市场中的一些重要缺陷进行弥补。在城市规划管理过程中，必须正确处理好规划管理权下放与统一的关系，遵守规划管理极限制度，以确保城市建设的顺利进行和健康发展。同时，在城市的规划管理的过程中，要坚持以人为本的原则，以科学的严谨的态度规划城市，以务实的作风建设城市，以人性化的措施管理城市，才能够建设出适宜人类居住的生态、和谐、美好城市。伴随着快速的城市化进程，我国的城市规划和建设在未来一段时间仍将保持旺盛的需求。科学地把握我国的基本国情，全面贯彻城市规划和管理的新理念，因地制宜地进行城市规划和管理，将有助于实现城市的社会经济发展与资源环境的协调，更好地推动和谐社会的建设。更多关于“中国城镇规划”等建筑方面的知识和建筑施工企业资质，可以登入中国鲁班乐标鲁班乐标进行查询。更多关于建筑行业独家信息，敬请实时关注鲁班乐标微信号。关注手机鲁班乐标（m./），实时了解建筑行业最新动态。